1. 의회 주권의 이해
이 장에서는 의회(Parliament)와 의회 주권(Parliamentary Sovereignty)에 초점을 맞추어 영국 의회의 기능과 절차를 살펴본다. 먼저 의회 최고성(parliamentary supremacy)에 관한 고전적 학설과 등재법 원칙(Enrolled Act rule)을 검토한 뒤, 이를 제한한다고 일컬어지는 국내적(domestic) 한계와 유럽적(European) 한계로 넘어간다.
(i) 제정법은 국제법(international law)을 우선하여 적용될 수 있다;
(ii) 제정법은 헌법적 관행(constitutional conventions)을 우선하여 적용될 수 있다;
(iii) 제정법은 헌법을 변경할 수 있다;
(iv) 제정법은 소급하여(retrospectively) 적용될 수 있다;
(v) 제정법은 국왕대권(Royal Prerogative)의 일부를 폐지하거나 축소할 수 있다.
1.1.1 의회 최고성에 대한 한계
의회 최고성은 더 이상 절대적인 것으로 여겨지지 않으며 일정한 한계의 적용을 받는다고 주장할 수 있는데, 이러한 한계는 일반적으로 '국내적(domestic)' 한계와 '유럽적(European)' 한계로 분류된다.
1.1.1.1 국내적 한계
연합법(Acts of Union)은 의회의 절대적 권한을 제한할 수 있다. 연합법은 독립된 스코틀랜드 법체계(Scottish legal system)와 스코틀랜드 교회(Church of Scotland)가 '영구히(forever)' 보존된다고 명시적으로 선언하였다. 그 결과 의회는 '태어날 때부터 자유롭지 않다(born unfree)'고 일컬어졌는데, 이는 의회의 권한이 연합법의 조항에 의하여 제한되며 그 규정을 무력화하는 입법을 할 수 없기 때문이다. 예를 들어 의회는 스코틀랜드 법체계와 스코틀랜드 교회를 변경하는 법률을 제정할 수 없다. 연합법의 조항은 웨스트민스터 의회(Westminster Parliament)를 구속하였다 (MacCormick v Lord Advocate (1953)).
스코틀랜드 권한 이양(Scottish devolution)은 의회의 권한을 제한한다. 의회 제정법은 북아일랜드, 스코틀랜드 및 웨일스의 새로운 입법기관에 권한을 이양하였으며, 그중 스코틀랜드 의회(Scottish Parliament)가 일반적으로 다른 두 기관보다 더 큰 입법권을 가진다. Scotland Act 1998에 따라 스코틀랜드 의회와 행정부가 설립되었고, 보건, 교육 및 법무와 같은 특정 분야에서 입법권을 가지게 되었다. Scotland Act 1998은 Scotland Act 2016에 의하여 개정되었는데, 이로써 소득세율 조정 권한(income tax varying powers)을 포함하여 이양된 권한의 범위가 확대되었다. Scotland Act 2016은 스코틀랜드 의회와 행정부가 영국 헌정 체제의 영구적인 일부(permanent part)임을 선언하며, 스코틀랜드 국민이 국민투표(referendum)로 이를 의결하지 않는 한 이를 폐지할 수 없고, 스코틀랜드 의회의 동의 없이는 영국 의회가 이양된 사항에 관하여 입법하지 않는다고 규정한다.
독립부여법(Acts of independence)은 일부 제정법을 중대한 정치적, 경제적, 사회적 혼란 없이는 사실상 폐지할 수 없게 만든다. 의회는 여러 법률을 제정하여 과거 영국 식민지에 독립을 부여하였는데, 의회가 그러한 입법을 번복하고 폐지하는 것은 불가능할 것이다. 예를 들어, 스코틀랜드에 대한 웨스트민스터의 입법권을 다시 주장하는 것은 정치적 위기를 초래할 것이므로 거의 불가능하다. 이러한 입법은 정치적 이유로 의회가 폐지하기가 특히 어렵다.
묵시적 폐지(implied repeal) 법리에 대한 한계. 의회는 명시적으로 또는 묵시적으로 앞선 또는 나중의 법률의 내용을 폐지할 수 있으나, 묵시적 폐지에는 한계가 있다. 일반적으로 제정법에는 '일반(ordinary)' 제정법과 '헌법적(constitutional)' 제정법의 두 종류가 있다. Thoburn v Sunderland City Council 사건에 따르면, Laws 대법관(LJ)은 헌법적 제정법 — 특히 시민과 국가 간의 법적 관계 및 기본적 헌법적 권리에 관한 것 — 은 묵시적으로 폐지될 수 없다고 판시하였다. 즉, 일반 제정법은 묵시적으로 폐지될 수 있으나 헌법적 제정법은 그러하지 아니하다.
'방식과 형식(manner and form)' 논쟁 (참호화, entrenchment). 방식과 형식 이론, 즉 참호화(entrenchment) 이론은 입법에 절차적 요건(procedural requirements)을 부과함으로써 법률의 통과, 개정 또는 폐지를 어렵게 만들 수 있다. Parliament Acts 1911 and 1949에 따라 의회는 입법이 귀족원(House of Lords)을 통과하여야 한다는 요건을 제거함으로써 입법을 '더 쉽게(easier)' 만들었다. 만약 의회가 입법을 '더 쉽게' 만들 수 있다면, 미래의 의회가 입법하는 것을 '더 어렵게(harder)' 만들 수도 있다는 주장이 제기되어 왔다. 즉, 앞선 의회가 미래의 의회가 따라야 하는 복잡한 절차를 부과할 수 있다는 것이다. 이 문제의 입장은 불명확하고 확정적인 답은 없으나, 법원은 입법의 참호화가 가능하다고 판시한 바 있다 (A-G for NSW v Trethowan).
법의 지배(rule of law). 의회 최고성과 법의 지배 사이의 위계(hierarchy)에 관하여는 논쟁이 있다. 다이시(Dicey)에 따르면, 법의 지배가 아니라 의회 최고성이 제1의 헌법적 원칙(prime constitutional principle)이다. 그러나 R (Jackson) v A-G 사건에서 일부 귀족원 법관들은 (방론, obiter) 의회 최고성이 보통법의 산물(construct of the common law)이며, 극단적인 상황에서는 법원이 법의 지배에 반하는 제정법의 인정을 거부할 수도 있다고 시사하였다. 예를 들어, 의회가 사법심사(judicial review)를 폐지하는 입법을 제정한다면, 법원은 그 입법을 시행하기를 거부할 수도 있다.
헨리 8세 권한(Henry VIII powers). 헨리 8세 권한은 정부(Government)에 입법권을 부여하여, 관련 정부 장관이 일부 1차 입법을 수정(modify)하거나 해당 제정법을 폐지(repeal)할 수 있도록 한다. 또한 의회가 위임입법(delegated legislation)을 심사할 기회가 제한적이기 때문에 정부 장관들은 중요한 입법권을 가진다. 이는 장관들이 법률을 수정할 수 있도록 하므로 의회 주권의 기본 원칙에 반한다.
1.1.1.2 유럽적 한계
국내적 제약에 더하여 유럽적(European) 제약이 존재한다. 영국은 과거 회원국으로서 여러 조약에 따른 EU 의무(EU obligations)의 이행을 보장하여야 했는데, 예를 들어 유럽연합 기능조약(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU), 암스테르담 조약(Treaty of Amsterdam) 및 니스 조약(Treaty of Nice)이 이에 해당한다. TFEU 제288조는 회원국이 자국 법으로 지침(directives)을 이행할 의무가 있다고 규정한다. 이러한 조약의 위반은 국제법(international law)의 위반이며 국가책임(state liability)으로 이어질 수 있다.
의회 최고성 법리는 European Communities Act 1972에 의하여 크게 영향을 받았는데, 이 법으로 의회는 EU 조약(EU Treaties)에 국내법상 효력을 부여하였다. ECA 1972 제2조 제4항(s.2(4))이 가장 중요한 조항으로, '제정되었거나 앞으로 제정될 모든 법률은… 본 조의 앞선 규정에 따라 해석되고 효력을 가진다'고 규정한다. 국내 법원은 제2조 제4항의 두 가지 측면(limb)을 해석하였다.
첫 번째 측면 — '해석된다(shall be construed)': 법원은 영국 법을 EU 법에 부합하도록 읽고 해석하여야 한다. Pickstone v Freemans, Litster v Forth Dry Dock, Webb v EMO와 같은 초기 판례들을 참조하건대, 영국 법원은 가능한 한 관련 지침을 이행하도록 영국 입법을 해석할 준비가 되어 있었다.
두 번째 측면 — '효력을 가진다(shall have effect)': Factortame 및 ex p EOC 사건은 의회 최고성에 중대한 영향을 미쳤다. 의회 제정법의 운용이 직접효(directly effective)를 갖는 EU 법과 양립할 수 없는 경우, 귀족원(House of Lords)은 (Factortame (No.2) 사건의 부탁(reference)에 대한 ECJ의 판결에 따라) EU 법이 국내 입법에 우선(priority)하여야 하며 상충하는 제정법 조항은 적용 배제(disapplied)되어야 한다고 판시하였다.
Factortame 사건은 영국이 회원국으로 남아 있는 동안 EU 법이 상충하는 국내 입법에 우선한다고 보았으나, 의회가 명시적으로 EU 법 조항을 폐지하는 것을 막을 수 있는 것은 아무것도 없었다 — 따라서 ECA 1972는 명시적으로 폐지될 수 있었고, 이는 EU 회원국 지위가 궁극적인 의미에서 결코 의회 주권을 대체하지 않았음을 확인하였다. European Union (Withdrawal) Act 2018은 '탈퇴일(exit day)' (2020년 1월 31일)에 ECA 1972를 폐지하였다. 한동안 많은 EU 법이 '보유 EU 법(retained EU law)'으로서 계속 적용되었으나, Retained EU Law (Revocation and Reform) Act 2023은 2024년 1월 1일부터 국내법상 EU 법의 우위를 폐지하고 보유 EU 법을 '동화법(assimilated law)'으로 개칭하였다. 따라서 의회 주권에 대한 EU의 한계는 이제 역사적(historical) 의의만을 가진다.
Human Rights Act 1998 (HRA) 또한 의회 최고성에 중대한 영향을 미친다. 개인은 국내 법원에서 유럽인권협약상 권리(Convention rights)의 침해를 주장할 수 있다. 정부는 사법부가 그렇지 않을 경우 의회 제정법을 무효화(strike down)하여 그 법적 효력을 박탈할 권한을 갖게 될 것을 우려하였기 때문에, '약한(weak)' 방식으로 협약을 영국 법에 편입하는 것을 선택하였다. HRA 1998 제2조(s.2)에 따라 영국 법원은 유럽인권재판소(European Court of Human Rights, ECtHR)의 판결을 고려하여야 하나 그에 구속되지는 않는다. 그럼에도 HRA는, 특히 제3조(s.3) 및 제4조(s.4)와 관련하여, 의회 최고성에 중대한 영향을 미친다.
예를 들어, R (Anderson) v Secretary of State for the Home Department 사건에서 법원은 부합하는 해석이 제정법의 문언에 명백히 반하는 것이 되었을 것이므로 불합치 선언을 하였고, 문제된 입법은 판결 후 3개월 이내에 폐지되었다. 의회는 HRA 1998을 개정하고 명시적으로 폐지할 수 있으나, 이 제정법은 시민에게 기본적인 시민적 권리와 자유(civil rights and liberties)를 부여하므로 그 폐지는 정치적·사회적 혼란을 야기할 수 있어 의회가 이를 폐지할 가능성은 낮다. 실제로 보수당은 2015년 선거에서 이를 폐지하고 영국 권리·책임장전(UK Bill of Rights and Responsibilities)으로 대체하겠다고 공약하였으나, 이후 계획은 HRA 1998을 유지하고 이를 '개정(update)'하는 것이었다.
| 국내적 한계 | 유럽적 한계 |
|---|---|
| 연합법(Acts of Union) | 유럽연합(EU) 회원국 지위 |
| 권한 이양(Devolution) | Human Rights Act 1998의 영향 |
| 독립부여법(Acts of independence) | ECA 1972 또는 Human Rights Act 1998의 명시적 폐지(express repeal) |
| 묵시적 폐지(implied repeal) 법리에 대한 한계 | — |
| '방식과 형식(manner and form)' 논쟁 | — |
| 법의 지배(rule of law) | — |
| 헨리 8세 권한(Henry VIII powers) | — |
2. 의회의 역할
의회는 정부의 입법기관(legislative body)이다. 그 역할은 스스로 법을 만든다기보다는 정부의 입법안을 공식적으로 제정(formally enacting)하는 것으로 설명될 수 있다. 여기서는 의회의 네 가지 기능, 그 구성(양원), 입법 절차 및 다양한 법안의 종류를 살펴본다.
(i) 정부의 인력을 제공하는 것;
(ii) 정부가 취한 조치를 '정당화(legitimising)'하는 것;
(iii) 청문회와 조사를 통하여 정부를 감독하는 것;
(iv) 정부가 그 법적 의무와 입법안을 수행하는 데 필요한 재원을 승인하는 것.
1.2.1 의회의 구성
영국 의회는 하원(House of Commons)과 상원(House of Lords)의 두 개의 별개 원(House)으로 구성된다. 양원의 업무는 유사한데 — 입법(making laws), 정부 업무의 점검(scrutiny), 현안에 대한 토론이 그것이다. 일반적으로 한 원에서 내린 결정은 다른 원의 승인을 받아야 하므로, 양원제(two-chamber system)는 양원 모두에 대한 견제와 균형(check and balance)으로 작용한다.
하원(House of Commons)은 그 구성원이 선출되는 대의기관(representative body)이다. 현재 650명의 하원의원(Members of Parliament)이 있다. 하원의원(MPs)은 당대의 주요 정치적 쟁점과 새로운 법률안을 토론한다. 하원은 또한 조세를 인상하는 법안(Bills that raise taxes)의 승인을 통하여 정부에 재정을 부여(granting money)할 책임이 있다.
상원(House of Lords)은 선출되지 않으며 대의기관도 아니다. 대부분의 의원은 Life Peerages Act 1958에 따라 임명된 종신귀족(life peers)이다. 잔존 세습귀족(hereditary peers)이 의석을 가지고 표결할 권리를 박탈한 House of Lords (Hereditary Peers) Act 2026에 따라, 현재의 구성은 다음과 같다:
세속귀족(The Lords Temporal) — Life Peerages Act 1958에 따라 창설된 종신귀족(life peers) (세습귀족(hereditary peers)은 House of Lords (Hereditary Peers) Act 2026에 의하여 배제되었다); 그리고
성직귀족(The Lords Spiritual) — 잉글랜드 교회(Church of England)의 주교 및 대주교 26명.
상원은 각 법률의 세부사항을 검토하고 다듬는 데(examining and perfecting the details) 시간을 들인다. 상원은 법률을 만들고 형성하는(making and shaping laws) 업무와 정부의 업무를 점검하고 견제하는(checking and challenging) 업무를 분담한다.
| 하원(House of Commons) | 상원(House of Lords) |
|---|---|
| 국민에 의하여 선출됨 | 국민에 의하여 선출되지 않음 |
| 현재 650명의 하원의원(Members of Parliament)이 있음 | 대부분의 의원은 Life Peerages Act 1958에 따라 임명된 종신귀족(life peers) |
| 주요 정치적 쟁점을 토론함 | 잔존 세습귀족(hereditary peers)은 House of Lords (Hereditary Peers) Act 2026에 의하여 배제됨 |
| 새로운 법률을 제안함 | 잉글랜드 교회의 주교 및 대주교 26명(성직귀족, Lords Spiritual) |
| 조세를 인상하는 법안의 승인을 통하여 정부에 재정을 부여할 책임이 있음 | 각 법률의 세부사항을 검토하고 다듬음 |
| — | 법률을 만들고 형성하는 업무와 정부의 업무를 점검하고 견제하는 업무를 분담함 |
1.2.2 입법 절차
의회 제정법(Act of Parliament)이 되기 위하여 법안은 통상 양원 모두를 통과하여야 하며, 각 원에서는 길고 복잡한 절차가 진행된다. 모든 법안은 다음의 단계를 거쳐야 한다.
제1독회(First reading) — 순전히 형식적인 단계로서, 법안의 제목(title)이 낭독된 뒤 인쇄되어 공표(printed and published)된다.
제2독회(Second reading) — 하원에서 법안의 일반 원칙(general principles)에 관한 주요 토론(main debate)이 이루어진다.
위원회 단계(Committee stage) — 선정위원회(Committee of Selection)가 임명한 16명에서 50명 사이의 위원으로 구성된 일반위원회(general committee)가 각 조항에 대한 상세한 검토를 수행한다. 수정안이 제출될 수 있다. 중요한 법안(예: 헌법적 의의(constitutional significance)가 있는 법안 또는 정부 지출의 승인에 관한 법안)이나 논쟁의 여지가 적어 논의가 거의 필요 없는 법안은 '전원위원회(Committee of the Whole House)'에 회부될 수 있다.
보고 단계(Report stage) — 위원회 단계에서 수정이 이루어진 경우에 필요하다. 본회의는 수정안에 대하여 표결하고, 법안의 각 부분이 수정 또는 추가사항에 비추어 검토된다. 위원회 단계에서 수정이 없었던 경우에는 보고 단계가 없으며 법안은 제3독회로 넘어간다.
제3독회(Third reading) — 수정된 대로의 법안에 대한 검토로서, 통상 토론은 간략하며 자구 수정(verbal amendments)만 가능하다. 이는 법안에 대하여 표결할 마지막 기회이다(흔히 하원의원들은 표결하지 않는다).
하원에서 제3독회가 완료되면 법안은 상원으로 넘겨져 동일한 다섯 단계를 거친다. 법안이 상원에서 발의된 경우에는 하원으로 넘겨져 동일한 다섯 절차를 거친다. 이러한 양원 간 법안의 왕복은 양원이 법안의 문언에 합의할 때까지 반복된다.
1.2.3 공적 법안(Public Bills)
공적 법안(Public bills)은 일반법(general law)을 변경한다. 공적 법안에는 두 가지 형태가 있다.
(a) 정부 법안(Government bills) — 정부의 입법 계획(legislative programme)의 일부로서 의회에 제출되는 법안. 이는 통상 의회 회기 시작 시의 여왕의 연설(King's Speech)에서 열거되며 공적 법안의 대다수를 차지한다. 관련 정부 부처(government department)가 그 세부 내용을 결정한다.
(b) 의원 발의 법안(Private member's bills) — 정부 장관이 아닌 하원의원 또는 상원의원이 발의하는 법안. 의회의 시간 부족으로 인하여 실제로 법률이 되는 경우는 매우 드물지만, 때로 어떤 쟁점에 관하여 상당한 여론의 관심(publicity)을 불러일으키고 정부의 입법안에 간접적으로 영향을 미칠 수 있다.
1.2.4 사적 법안(Private Bills)
사적 법안(Private bills)은 개인, 법인 또는 지역의 이익(individual, corporate or local interests)에 관한 사항을 다루며, 특정 개인 및/또는 단체에 적용되는 법에 영향을 미친다.
① 네 가지 기능 — 인력 제공, 정부 조치의 정당화, 정부 감독, 재원 승인.
② 구성 — 선출되는 하원(하원의원 650명)과 선출되지 않는 상원(Life Peerages Act 1958에 따른 종신귀족 및 성직귀족 26명; 세습귀족은 House of Lords (Hereditary Peers) Act 2026에 의하여 배제됨); 하원이 더 큰 민주적 정당성을 가진다.
③ 입법 절차 — 제1독회 → 제2독회 → 위원회 단계 → 보고 단계 → 제3독회 → (양원 간 왕복) → 국왕의 재가.
④ 법안의 종류 — 공적 법안(정부 법안; 의원 발의 법안)은 일반법을 변경하고, 사적 법안은 특정 개인이나 단체에 영향을 미친다.
3. 핵심 정리 (장 요약)
다음 요약표는 이 장에서 검토한 모든 핵심 개념, 판례 및 참고사항을 정리한 것이다. 이를 복습 점검표(revision checklist)로 활용하라 — 각 항목을 암기하여 정의할 수 있어야 하고 주요 선례를 인용할 수 있어야 한다.
| 핵심 항목 | 개념 | 판례 / 참고 |
|---|---|---|
| 의회 주권 | A.V. 다이시의 고전적 정의는 의회가 그 권한에 대한 법적 제약 없이 최고의 입법기관임을 강조한다. | A.V. Dicey; Pickin v BRB |
| 등재법 원칙 | 영국 법원은 법률이 국왕의 재가(Royal Assent)를 받은 이후에는 그 유효성을 다툴 수 없다. | Pickin v BRB |
| 주권에 대한 한계 | 의회 주권은 국내적 한계와 유럽적 한계의 적용을 받는다. | MacCormick v Lord Advocate; Scotland Act 1998; Scotland Act 2016 |
| 국내적 한계 | 연합법(Acts of Union), 스코틀랜드 권한 이양, 독립부여법, 그리고 묵시적 폐지 법리에 대한 한계를 포함한다. | Acts of Union; Scotland Act 1998; Thoburn v Sunderland City Council; A-G for NSW v Trethowan |
| 유럽적 한계 | EU 회원국 지위(브렉시트 이후 현재는 역사적 의의)와 Human Rights Act 1998이 의회 주권에 한계를 부과하였다. | European Communities Act 1972; Factortame; European Union (Withdrawal) Act 2018; Retained EU Law (Revocation and Reform) Act 2023 |
| 의회의 역할 | 정부의 입법기관은 네 가지 주요 기능을 가진다: 인력 제공, 조치의 정당화, 정부 감독, 재원 승인. | — |
| 의회의 구성 | 각기 다른 역할과 권한을 가진 하원과 상원으로 구성된다. | Life Peerages Act 1958 |
| 입법 절차 | 법안이 의회 제정법이 되려면 양원에서 여러 단계를 거쳐야 한다. | Parliament Acts 1911 and 1949 |
| 법안의 종류 | 공적 법안은 일반법을 변경하고(정부 법안 또는 의원 발의 법안), 사적 법안은 개인, 법인 또는 지역의 이익에 관한 것이다. | 여왕의 연설(King's Speech) |
| 헨리 8세 권한 | 정부 장관이 1차 입법을 수정하거나 심지어 폐지할 수 있도록 하는데, 이는 의회 주권 원칙에 반한다. | — |
| 법의 지배 vs 의회 최고성 | 의회 최고성과 법의 지배 사이의 위계에 관하여 논쟁이 있으며, 일부는 법의 지배가 의회의 입법 범위를 제한할 수 있다고 본다. | R (Jackson) v A-G |
| Human Rights Act 1998 | 의회 최고성에 중대한 영향을 미치며, 특히 제3조(부합 해석)와 제4조(불합치 선언)가 그러하다. | Human Rights Act 1998; R v A (No.2); Ghaidan v Godin-Mendoza; R (Anderson) v Secretary of State for the Home Department |
4. 객관식 연습 — SQE 유형 문제
다음의 각 문제는 SQE1 FLK1 단일 최선답형(single best answer) 문제의 유형과 난이도를 모방한 것이다. 각 문제를 책을 덮고(closed-book) 풀어 답을 적은 뒤, 정답 해설을 확인하라. 정답 해설은 각 선택지가 왜 맞거나 틀리는지를 설명하므로 모든 해설을 끝까지 읽어라.
A. 정부의 인력을 제공하는 것.
B. 정부가 취한 조치를 '정당화(legitimising)'하는 것.
C. 입법 절차에 대한 대중의 인식을 높이는 것.
D. 청문회와 조사를 통하여 정부를 감독하는 것.
E. 정부가 그 법적 의무와 입법안을 수행하는 데 필요한 재원을 승인하는 것.
Answer & explanation
C가 정답이다(즉, 기능이 아닌 선택지이다) — 의회는 정부의 입법기관으로서 일반적으로 네 가지 기능을 가진다: 정부의 인력 제공; 정부가 취한 조치의 '정당화'; 청문회와 조사를 통한 정부 감독; 정부에 필요한 재원의 승인. '입법 절차에 대한 대중의 인식을 높이는 것'은 이러한 인정된 기능에 해당하지 않는다.
A는 틀렸다 — 정부의 인력 제공은 인정된 기능이다.
B는 틀렸다 — 정부 조치의 '정당화'는 인정된 기능이다.
D는 틀렸다 — 청문회와 조사를 통한 정부 감독은 인정된 기능이다.
E는 틀렸다 — 재원 승인은 인정된 기능이다. (1.2절 참조.)
A. 보고 단계.
B. 위원회 단계.
C. 다른 원으로 넘겨짐.
D. 제3독회.
E. 국왕의 재가.
Answer & explanation
E가 정답이다 — 국왕의 재가(Royal Assent)를 받으면 법안은 법률이 되며 '의회 제정법(Act of Parliament)'이라 불린다. 제정법은 그 '시행(commencement)'을 장래의 어느 시점까지 유보할 수 있는데, 이 시점은 그 제정법에 따라 만들어진 위임입법(delegated legislation)에 의하여 정해질 수 있다.
A는 틀렸다 — 보고 단계는 제3독회에 선행하며 위원회 단계에서 수정이 이루어진 경우에만 필요하다.
B는 틀렸다 — 위원회 단계는 상세한 검토가 이루어지는 초기 단계이다.
C는 틀렸다 — 다른 원으로의 회부는 제3독회 이후 국왕의 재가 이전에 이루어진다.
D는 틀렸다 — 제3독회는 표결의 마지막 기회이나 절차의 마지막 단계는 아니다. (1.2.2절 참조.)
A. 의회는 그 입법권한에 있어 법적으로 무제한이다.
B. 의회는 그 입법권한에 있어 정치적으로도 법적으로도 무제한이다.
C. 의회는 하원, 상원 및 군주로 구성된다.
D. 의회 최고성은 '국내적' 한계와 '유럽적' 한계의 적용을 받는다.
E. 정부를 포함한 모든 사람은 법에 따라 행동하여야 한다.
Answer & explanation
A가 정답이다 — A.V. 다이시(Dicey)는 의회 최고성에 관한 고전적 정의를 제시하였다: 의회의 입법권에는 법적 제약이 없고, 다른 어떠한 개인이나 기관도 1차 입법의 유효성을 다툴 수 없으며, 의회는 후임 의회를 구속할 수 없다. 그는 의회가 최고의 입법기관이라고 믿었다.
B는 틀렸다 — 다이시의 이론은 법적 권한을 다루며, 의회가 정치적으로 무제한이라고 주장하지 않는다(정치적 제약은 존재한다).
C는 틀렸다 — 이는 다이시의 주권 이론이 아니라 의회의 구성(의회 내의 국왕, the Crown in Parliament)을 설명한 것이다.
D는 틀렸다 — 국내적·유럽적 한계는 주권을 제한(qualify)하는 주장이며 다이시 본인의 이론이 아니다.
E는 틀렸다 — 이는 별개의 헌법적 원칙인 법의 지배(rule of law)를 설명한 것이다. (1.1절 참조.)
5. 권력 분립과 법의 지배
SRA는 헌법·행정법 내의 독립된 항목으로서 '정당성, 권력 분립 및 법의 지배(Legitimacy, separation of powers and the rule of law)'를 명시적으로 시험하며, 2026년 9월 개정은 이것이 여전히 시험 대상임을 확인한다. 이 두 법리는 이 과목에서 다루는 제도들이 왜 그렇게 작동하는지를 설명하는 기초 원칙(foundational principles)이다. 의회 주권(앞 절)은 누가 법을 만드는지를 알려주고, 권력 분립(separation of powers)은 어떤 단일 부(branch)도 지나치게 강력해지지 않도록 국가 권력이 어떻게 분할되는지를 알려주며, 법의 지배(rule of law)는 의회와 국왕의 권력을 포함한 모든 권력이 자의적이 아니라 법에 따라(according to law and not arbitrarily) 행사되어야 함을 알려준다. 영국에는 단일한 성문헌법이 없으나, 두 법리 모두 제정법, 보통법 및 관행 전반에 짜여 있으며, 이 과목의 모든 주제 — 헌법적 관행, 국왕대권, 의회 특권, 사법심사 및 Human Rights Act 1998 — 의 토대를 이룬다. 이 절에서는 두 법리, 그 주요 선례, 그리고 이들이 주권과 어떻게 상호 관계를 맺는지를 설명한다.
프랑스 법학자 몽테스키외(Montesquieu)와 결부되는 고전적 헌법 이론은 국가의 기능을 세 부(three branches)로 나눈다: 법을 만드는 입법부(legislature), 정책을 제안하고 법을 집행·시행하는 행정부(executive), 그리고 법을 해석·적용하고 분쟁을 해결하는 사법부(judiciary)이다. 권력 분립 이론은 자유를 보호하기 위하여 이 세 가지 기능이 가능한 한 서로 다른 사람이나 기관에 의하여 행사되어야 하며, 각 부가 다른 부에 대한 견제(check)로 작용하여야 한다고 본다. 권력이 단일한 주체에 집중되는 경우 전제(tyranny)의 위험이 있다.
| 부(Branch) | 핵심 기능 | 영국의 주요 기관/인력 |
|---|---|---|
| 입법부(Legislature) | 법을 만들고 폐지함(1차 입법) | 의회 내의 국왕(King-in-Parliament): 하원, 상원 및 군주(국왕의 재가); 권한 범위 내의 이양된 입법기관 |
| 행정부(Executive) | 정책을 수립하고, 법을 집행·시행하며, 국정을 운영함 | 군주(형식상), 총리 및 내각(Prime Minister and Cabinet), 정부 장관, 공무원, 경찰 및 군대, 지방자치단체 |
| 사법부(Judiciary) | 법을 해석·적용하고, 분쟁을 해결하며, 행정부 행위의 적법성을 심사함 | 대법원(Supreme Court)과 수석재판관(Lord Chief Justice)을 정점으로 하는 법원 및 심판소의 법관(judges) |
영국은 엄격하고 형식적인 권력 분립을 가지고 있지 않다. 각 부 사이에는 상당한 중첩(overlaps)이 있는데, 특히 입법부와 행정부 사이에서 가장 두드러진다. 웨스트민스터식 책임정부 체제(Westminster system of responsible government)에서 행정부(정부)는 의회로부터 나오고 의회 안에 자리한다: 관행상 총리와 대부분의 장관은 양원 중 한 곳의 의원이어야 하며, 정부는 하원의 신임(confidence of the House of Commons)을 받는 동안에만 직을 유지한다. 이러한 이유로 헌법학자 월터 배젓(Walter Bagehot)은 헌법의 '효율적 비밀(efficient secret)'을 행정부와 입법부의 분립이 아니라 그 융합(fusion)이라고 표현하였다.
입법부 / 행정부 — 장관은 의회의 의원이며, 정부는 대부분의 의사일정을 통제하고, 장관은 법령(statutory instruments)을 통하여 위임입법권을 행사한다(이는 실질적으로는 입법적이나 형식적으로는 행정적인 기능이다).
행정부 / 사법부 — 역사적으로 대법관(Lord Chancellor)은 세 부 모두에 속하였고, 일부 심판소(tribunals)와 조사기관은 행정부 내에서 재결 기능을 수행하며, 법무총감(Attorney General)은 정부 장관이면서 동시에 고위 법무관(law officer)이다.
입법부 / 사법부 — 2009년까지 귀족원 상소위원회(Appellate Committee of the House of Lords)('Law Lords')는 최고법원이었으면서도 입법부 안에 자리하였고, 고위 법관은 여전히 무소속 귀족(crossbench peers)으로서 상원에 참석할 수 있다(다만 그곳에서 더 이상 재판하지는 않는다).
각 부가 중첩됨에도 불구하고 사법부의 독립(independence of the judiciary)은 강력하게 보호된다. 고위 법관은 임기의 보장(security of tenure)을 누리며(이들은 '품행이 단정한 동안(during good behaviour)' 직을 보유하고, 고위 법관은 양원이 군주에게 제출하는 상주(address)에 의해서만 면직될 수 있다), 그 봉급은 통합기금(Consolidated Fund)에서 지급되며(따라서 연례적 정치적 표결의 대상이 되지 않는다), 직무상의 행위는 재판계속 중 보도금지 원칙(sub judice rule)과 법관 면책특권에 의하여 보호된다. 이에 대응하여 사법부는 사법심사(judicial review)(제8장)를 통하여 행정부를 견제하고 의회의 위임입법을 견제하며, 의회는 장관의 책임(제2장)을 통하여 행정부를 견제하고, 행정부는 입법 의제의 통제를 통하여 입법부를 견제한다.
법의 지배(rule of law)는 정부를 포함한 모든 사람이 법의 적용을 받고 법 앞에 책임을 진다(subject to and accountable under the law)는 원칙이며, 법적 분쟁은 자의적 권력이 아니라 알려진 일반 규칙을 적용하는 독립된 사법부(independent judiciary)에 의하여 해결된다는 원칙이다. 이는 제정법에 명시적으로 인정되어 있다: Constitutional Reform Act 2005 제1조는 이 법이 '법의 지배라는 기존의 헌법적 원칙(the existing constitutional principle of the rule of law)'에 불리한 영향을 미치지 않는다고 규정한다. 이 법리는 (법이 어떻게 만들어지고 적용되는지에 관한) 형식적/절차적(formal/procedural) 차원과, 그 폭넓은 관념에서는 (법의 내용과 기본권 보호에 관한) 실질적(substantive) 차원을 모두 가진다.
가장 고전적인 설명은 A.V. 다이시(Dicey)가 An Introduction to the Study of the Law of the Constitution (1885)에서 제시한 것으로, 그는 법의 지배의 세 가지 의미(three meanings)를 밝혔다. 다이시의 설명은 표준적인 SQE 참고 기준으로 남아 있으나, (법의 내용에 관하여는 거의 언급하지 않으며 현대의 광범위한 재량권 및 대권과 긴장 관계에 있다는 점에서) 불완전하다는 비판을 받아 왔다.
법 위반에 의하지 않고는 처벌받지 않음 — 누구도 통상의 법원(ordinary courts) 앞에서 확립된 명백한 법 위반에 의하지 않고는 신체나 재산에 있어 처벌받거나 고통받을 수 없다. 이는 자의적 권력(arbitrary power)에 반대하는 원칙이다.
법 앞의 평등(Equality before the law) — 모든 사람은 그 지위나 신분이 어떠하든 통상의 법(ordinary law)과 통상의 법원의 관할에 종속된다. 공무원도 일반법으로부터 어떠한 특별한 면책을 누리지 않는다.
헌법은 통상의 법의 산물 — 영국에서 개인의 권리(예: 신체의 자유)는 추상적이고 성문화된 권리장전에서 도출되는 것이 아니라 개별 사건에서의 사법 결정의 산물(product of judicial decisions)이다.
가장 영향력 있는 현대적 재정립은 빙엄 경(Lord Bingham)이 The Rule of Law (2010)에서 제시한 것으로, 그는 이 원칙을 여덟 가지 하위 규칙(eight sub-rules)으로 분해하였다. 빙엄 경의 설명은 기본적 인권의 보호와 국제법(international law) 준수를 포함하므로 다이시의 설명보다 더 폭넓으며, 법의 지배에 대한 실질적 관념을 반영한다.
법은 접근 가능하고 가능한 한 이해 가능하며 명확하고 예측 가능하여야 한다;
법적 권리와 책임의 문제는 통상 재량의 행사가 아니라 법의 적용에 의하여 해결되어야 한다;
법은 객관적 차이가 차별을 정당화하는 경우를 제외하고는 모두에게 평등하게 적용되어야 한다;
장관과 공무원은 그 권한을 선의로, 공정하게, 부여된 목적을 위하여, 그 권한의 한계를 초과하지 않으면서 불합리하지 않게 행사하여야 한다(사법심사의 토대);
법은 기본적 인권에 대한 적절한 보호를 제공하여야 한다;
과도한 비용이나 부당한 지연 없이 진정한 민사 분쟁을 해결할 수단이 제공되어야 한다(사법접근권);
국가가 제공하는 재결 절차는 공정하여야 한다(독립된 법원 앞에서의 공정한 재판);
국가는 국제법(international law)상의 의무를 준수하여야 한다.
의회 주권(의회는 어떠한 법도 만들거나 폐지할 수 있고 법원은 제정법을 무효화할 수 없다)과 법의 지배(법은 기본권을 보호하여야 함을 시사한다) 사이에는 잠재적 긴장(tension)이 있다. 정통적 입장은 주권이 우선한다는 것이다: 명백한 의회 제정법에 직면한 법원은, 설령 그것이 기본권에 반한다고 보더라도 이를 적용하여야 한다(법원이 할 수 있는 최대치는 제정법을 무효화하지 않는 HRA 1998상의 불합치 선언을 하는 것이다). 그러나 법원은 법의 지배를 강력한 해석상 추정(interpretive presumption)으로 활용한다: 법원은 문언이 허용하는 한, 제정법을 가장 명확한 문언 없이는 법원의 관할을 배제하거나, 사법접근권을 박탈하거나, 기본권을 침해하려는 의도가 없는 것으로 읽는다(적법성의 원칙, principle of legality, R v Secretary of State for the Home Department, ex p Simms [2000] 2 AC 115). R (Jackson) v Attorney General [2005] UKHL 56 사건의 방론(obiter)에서 일부 귀족원 법관들은 법의 지배가 의회 주권에까지 궁극적인 한계를 부과할 수 있다고 시사하였으나, 이는 여전히 논쟁적이며 정통적 입장은 아니다.